一、政策出台背景
去年，通州区法院推出建筑企业“涉诉免保”机制，即对于本区域符合特定条件的涉诉建筑企业，其作为原告申请保全时，不再要求提供保全保险或其他担保措施；作为被告被申请保全时，依法作出保全裁定但暂缓采取实质性保全措施，待相关银行出具保函后裁定解除保全，该创新举措受到企业和社会各界广泛好评。
“涉诉免保”是聚焦企业“急难愁盼”，优化法治化营商环境的一项创新举措，旨在通过有条件的免除财产保全措施，帮助企业解决资产被保全引发的经营困境。《独立保函实施意见》正是基于推广适用“涉诉免保”机制而出台，被保全人提供独立保函的，人民法院经审查符合相关要求，可解除财产保全措施。意见在“涉诉免保”机制的基础上，将受众主体从建筑企业拓展到所有涉诉企业和个体工商户，将保函开立人从特定的银行机构拓展到银行、保险公司以及符合资质的融资担保公司，力争以此举措为确有需求的涉诉企业开辟财产被保全的替代性方案，解决财产保全带来的经营难题。
二、制定过程和意义
为推进和规范以独立保函置换财产保全措施相关工作，降低企业因财产被保全给生产经营带来的不利影响，南通市中级人民法院、南通市地方金融监督管理局、国家金融监督管理总局南通监管分局、中国人民银行南通市分行于2023年9月11日联合印发了《关于以独立保函置换财产保全措施的实施意见（试行）》。
《实施意见》制定过程中，四家单位进行了多轮会商研究，并分别下发征求意见，市中院审委会两次专题讨论，南通市地方金融监督管理局、国家金融监督管理总局南通监管分局、中国人民银行南通市分行均召开不同形式的会议专题研究，就运行流程、风险管控等很多问题达成共识，并最终成稿印发。
《实施意见》针对因财产被保全且对生产经营产生不利影响的企业、个体工商户，给出了一条便捷的替代性解决方案，具有一定的创新性，对于落实落细助企纾困解难要求，助力“万事好通”南通营商环境品牌建设具有重要意义。
三、政策主要内容
《意见》共十六条，对独立保函的申请、开立、审核、使用以及相关工作程序、工作机制做了全面规定。
关于独立保函的界定。意见所称独立保函，特指开立人以书面形式向受益人即涉诉企业、个体工商户出具的，依法专门用于置换财产保全措施的见索即付保函。保函申请人为被人民法院依法采取财产保全措施的企业、个体工商户，开立人则包括本市范围内依法设立的银行机构、保险公司以及符合资质条件的融资担保公司。
关于独立保函的申请和开立。意见规定，申请人申请开立独立保函应当办理申请手续，提供民事起诉书、民事裁定书等必要诉讼材料。材料不齐全的，开立人可以要求补正。评估审查后认为符合开立条件的，开立人可以开立符合通用格式要求的独立保函，同时可以根据实际情况要求申请人提供保证金、反担保以及其他增信措施。
关于独立保函的开立费用。意见明确，开立人可以在规定范围内收取保函开立费用，但不得变相收取其他无关费用，不得强制捆绑、搭售其他金融产品或服务。申请人以独立保函向人民法院申请解除财产保全措施，保全申请人不同意解除且人民法院决定不予解除的，开立人应当全额退还保函开立费用。
关于独立保函的使用。意见规定，被采取财产保全措施的企业、个体工商户持独立保函申请解除保全措施的，经审核该独立保函符合规定要求，人民法院应当于三个工作日内通知并听取保全申请人意见，并告知其于三个工作日内申请解除财产保全措施。保全申请人在规定期限内申请解除财产保全措施的，应当于三个工作日内作出解除财产保全裁定；保全申请人未在规定期限内提出申请或不同意解除财产保全措施的，人民法院应当行使司法审查权，根据个案实际情况综合考量对保全申请人权利的实际影响，依法决定是否解除财产保全措施。
关于涉独立保函工作协调机制。意见规定，开立人应当建立专门台账，每年年末向市相关监管部门报送相关数据及资料；各基层法院应当建立以独立保函置换财产保全措施的案件台账，每年年末向市中级人民法院报送相关数据及工作资料。南通市中级人民法院、南通市地方金融监督管理局、国家金融监督管理总局南通监管分局、中国人民银行南通市分行建立联动协作、信息共享、数据互通等机制，及时会商、研究、解决独立保函置换财产保全措施工作中的问题，共同为企业健康发展提供有力保障。